羁押必要性审查制度问题探析
羁押必要性审查制度问题探析
舒易求
（湖南风云律师事务所 湖南张家界 427000）
【摘要】羁押必要性审查作为一项新确立的制度，它明确了审查主体、审查内容、审查形式等问题，对我国刑事诉讼羁押性强制措施的规范适用是一个巨大的进步，但也有不少问题需要进一步探讨和完善。本文从羁押必要性审查制度的程序审查、评估因素以及权利救济等方面分析了存在的问题，从而提出相应的完善建议。
【关键词】羁押必要性；强制措施；刑事诉讼；审查
为了有效控制司法实践中“羁押率过高”、“一捕到底”等侵害被羁押人合法权利的现象，2012年修改的《刑事诉讼法》（以下简称新刑诉法）第九十三条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查,对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。”这对我国羁押性强制措施的不当执行，尤其是违法执行，首次在法律层面上起到了敲山震虎的作用。
2016年1月13日，最高人民检察院通过《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》(试行)（以下简称《最高检规定》）将新刑诉法第九十三条内容细化具体，为其运行提高可能性。根据该《最高检规定》第二条可以知悉，我国现有的羁押必要性审查被界定为人民检察院对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查,对不需要继续羁押的,建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。羁押必要性审查是人民检察院对逮捕这一强制措施进行审查监督的一种活动，是对已经批准或者决定执行的逮捕措施，再一次进行审查把关，这无不是贯穿执法严密的具体体现，是法制改革中一大亮点。但在实践运作中却显稚嫩，有些规定还是停留在法律条文上，不能很好地在实践中予以操作。
一、审查程序启动难
新刑诉法实施前，羁押措施执行混乱，不当羁押、超期羁押的现象较多，往往是“一羁了之”，就是当事人及其辩护方指出后，侦查机关也不当着一回事，甚至检察机关也是听之任之。2013年新刑诉法实施，有了羁押管制的法律依据，但法条规定的原则性，没有具体的操作规程，其实启动羁押必要性审查案件少，2106年1月《最高检规定》发布后，改变了操作层面上的局限。根据该规定羁押必要性审查程序的启动有检察院依职权启动和在押人员及其近亲属、法定代理人、辩护人依申请启动，甚至看守所也可以申请启动的两类方式。可在司法实践中，羁押必要性审查程序的启动大都是依申请进行的，而依申请启动的羁押必要性审查，一是随意性较大。在任何刑事案件中，犯罪嫌疑人、被告人一旦被采取羁押措施或者就申请提出，或者法律意识淡薄，不了解启动条件和怎样正确行使权利，不能当然启动羁押必要性审查程序；二是检察机关总是认为犯罪嫌疑人、被告人羁押在案比较稳妥，便于刑事诉讼进行，不太愿意启动审查程序。 另外，由于“案多人少”、重在打击犯罪等因素的影响，检察机关以职权主动启动羁押必要性案件审查程序的积极性不高。[1]
二、综合评估因素审查不到位
根据《最高检规定》第一十五条，“人民检察院应当根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等因素，综合评估有无必要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人”。 这条是对综合评估审查因素作司法解释层面上的界定，看视近乎完美，却忽略了实践中的现实问题。一些重要评估因素难以考量，缺乏统一尺寸和标准，这就导致在羁押必要性审查案件中犯罪嫌疑人、被告人的得分一边倒，要么得分很高要么很低。事实上，审查实际考量的因素单一，检察机关一般只对犯罪嫌疑人、被告人的身体状况进行审查，只要犯罪嫌疑人、被告人的身体状况没有出现大问题，是难以变更羁押措施和释放的；很少综合考虑其他因素，或者是难以把握其他诸多因素量化考量，如悔罪表现捉摸不透，可能判处的刑罚有待法院最终判决。没能逐一执行加分项目、减分项目和否决项目等具体标准，未能很好的进行全面综合量化审查，在一定程度上造就了司法权利的滥用。[2]实际上，检察机关进行的羁押必要性审查，是一种准司法性质的行为，但其审查方式不够明确，综合评估因素是否审查到位不透明。在一定程度上也为司法工作人员徇私渎职提供了空间和可能性。
三、超期羁押习以为常
关于超期羁押，尽管法律有明文规定羁押的期限，办案机关将犯罪嫌疑人、被告人羁押后，其涉嫌的案件不能在法律所规定的期限内审结的，办案机关对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放；需要继续查证、审理的，可以取保候审或者监视居住。但在司法实践中，办案机关并没有真正做到实际遵守，更多时候是“一押到底”，[3]直到案件终结。在刑事案件中，由于逮捕的普遍化也造成了羁押的普遍化，羁押的普遍化导致超期羁押现象严重，甚至可以将其视为恶性循环。显然，超期羁押与宪法中规定的“国家尊重和保障人权”理念不合，与宪法的精神相违背，但由于传统观念的影响，人们的骨子里总认为打击犯罪比保护人权更为重要。明知超期羁押违反刑事诉讼法中要求的程序问题，将会影响公正和司法效率；甚至也关系到公安司法机关的形象，损害其公信力，但还是司空见惯，随心随欲，恣意妄为。
四、权利救济途径缺乏
无救济则无权利，权利在没有得到行使或者没有得到完全行使的情况下是有救济途径的。反观我国羁押必要性审查制度，并没有明确的救济途径。《最高检规定》第二十三条仅规定，“对于依申请立案审查的案件，人民检察院办结后，应当将提出建议和办案机关处理情况，或者有继续羁押必要的审查意见和理由及时书面告知申请人。”该解释仅要求人民检察院将处理建议和需要继续羁押的审查意见及理由书面告知申请人，而没有赋予申请人具体的救济途径。此外，没有任何法条和司法解释作出相关规定。因此，不管是人民检察院依职权还是申请人依申请的方式对羁押的必要性进行审查，其救济途径都没有相关解决方法，对于这种权利受到侵害之后没有合法救济途径的，容易使权利人有权利上的缺失，不能保证其权利，则无异于剥夺权利，无异于是在剥夺权利人的合法权益。[4]
五、羁押必要性审查制度完善构想
羁押必要性审查作为我国刑事诉讼中一个新生的制度，是从2012年新刑诉法正式确定并运行以来，在降低羁押率这一方面初见成效，但是面对存在的诸多问题，我们要采取乐观的态度和积极的方式进一步改进和完善。一个国家的权力机关是否是一个依法行权的机关，不仅在有效打击犯罪的同时，也要能有效的保护人民，有效的保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，这样才能有效的推动国家法治改革，才能有助于实现国家的长治久安。
（一）完善审查程序启动的现实性
我国法律对于检察机关启动羁押必要性审查的途径设计为依职权的主动启动和依申请的被动启动两种方式，符合我国权利救济的程序路径设计，但对其现实操作性要作进一步深化。第一、实现帮助义务。侦查人员在执行犯罪嫌疑人、被告人羁押措施时，就要给犯罪嫌疑人、被告人提供初步的法律知识帮助，让其一开始就明白申请启动羁押必要性审查条件和标准，避免程序启动的随意性和无知性。第二、确立形式审查立案制度。犯罪嫌疑人、被告人、法定代理人及其近亲属申请提出羁押必要性审查受理立案时，只能限定在形式条件的审查，如主体资格、申请时间、证据材料形式等。只要具备申请的形式条件，应该启动羁押必要性的实质审查。第三、依职权进行的羁押必要性审查，作为一项专门的诉讼程序制度来执行。第四、加强法律专业人员的培养和选拔，建立起一支专业的法律工作队伍，逐步改变“案多人少”的局面，缓解现实中工作压力大的情况。[5]第五、完善检察机关的专门审查独立部门进行审查把关，不但要充分利用司法资源，提高司法效率和司法机关的公信力，还要把保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益落到实处。
（二）建立告知机制，加强监督力度
犯罪嫌疑人、被告人被依法逮捕后，人民检察院应当告知犯罪嫌疑人、被告人有申请羁押必要性审查的权利，以保障犯罪嫌疑人、被告人在法律意识淡薄的情况下仍能依法行使权利。通过告知机制，一方面，犯罪嫌疑人、被告人申请羁押必要性审查，刑事执行检察部门在经过审查后，认为不需要继续羁押的，应当及时建议执行机关予以释放或者变更强制措施。这时可以有效降低普遍羁押、超期羁押等问题；另一方面，在执行逮捕期间，加强监督力度，比如加强社会监督，通常我们认为社会监督和舆论的监督是很有力的，内部监督在很多时候是不能让人完全信服的。所以笔者认为在以后的立法和司法领域要建立起一套完整的监督系统，来督促羁押必要性审查制度更好的运行。通过两个方面一起协作，尽量降低司法实践中的普遍羁押、超期羁押等问题。因为办理羁押必要性审查案件是由人民检察院一手完成，最终结果也是由其做出，那么在审查过程中是否按照法定程序来办理很难说，这就要求监督机制一定要到位、有力，有效保证审查过程和结果的公正和合法。
（三）细化量化审查标准，完善公开审查方式
《最高检规定》第一十六条对量化审查方式做了规定，笔者认为可以在现有规定的基础上将量化审查的标准予以细化，增加其在司法实践运行中的可操作性，从而解决目前的只限于制度层面，不能实际操作的问题。在进行羁押必要性审查时，结合犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪事实、成长情况、家庭环境、犯罪时年龄、是否负刑事责任、自身健康状况等细化后的因素进行量化审查，设置加减分项目。在审查中将得分情况作为审查的参数，避免审查因素过于笼统，难以操作的问题。[6]
完善公开审查方式也是迫在眉睫，我们知道“用权应受监督”，公开审查的方式旨在监督。完善公开审查方式有利于防止公权力的滥用，保证审查结果的公正，对维护社会的公平正义有促进作用，同时也维护了法律的权威，提高司法的公信力。《最高检规定》第一十四条对公开审查做出了原则性的规定，人民检察院在办理羁押必要性审查案件时应当遵守该规定。但在司法实践中，对公开审查的案件中要注意国家、社会以及个人的隐私保护，即对涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件不应公开审查。另外，在保证公开、阳光审查的同时，需要注意的是公开审查的案件耗费的司法资源较大，比如组织听证程序时要注意听证费用等现实问题，所以在进行公开审查时也要注意案件的筛选，节约司法资源。
（四）扩大羁押措施审查范围
在我国，羁押性强制措施主要是指刑事拘留和逮捕两种剥夺人身自由的措施。在司法实践中，基于打击犯罪的需要以及节约司法成本、保障诉讼顺利进行的多重因素，拘留和逮捕的适用率非常之高，甚至在某些地方几乎成了刑事案件的必经程序。这严重违背了设立羁押性强制措施的初衷，也严重影响了我国人权保障事业的发展，同时也符合要确立羁押必要性审查制度的根源所在。因此，正确深入推进羁押必要性审查制度就要充分适用羁押性强制措施。在目前关于羁押必要性审查制度的论证中，更多地是将羁押必要性审查集中于批准逮捕的案件。在这里需要说明的是，拘留也应当成为羁押必要性审查的重要内容，因为拘留也是羁押性重要强制措施之一。关于刑事拘留的决定和执行，应当严格按照先行刑事拘留的条件，坚持慎用羁押性强制措施的原则，时刻保持羁押性强制措施适用的谦抑性，充分保障拘留和逮捕措施的正确适用，把羁押措施必要性审查扩大到刑事拘留是很有必要的。[7]
（五）健全羁押必要性审查程序
由于羁押必要性审查工作不仅涉及因拘留而引起的羁押，而且涉及因逮捕而引起的羁押，其具有持续性的特点，因此完善的羁押必要性审查程序是保障羁押必要性审查制度得以落实的重要前提。目前的法律和司法解释对羁押必要性审查程序的规定过于笼统，尤其在羁押必要性审查程序的启动时间节点和审查期限、审查的程序等方面更是处于缺位或者不成熟的状态，这些都严重影响了各地羁押必要性审查工作的开展。对此，笔者认为应当全面构建起涉及拘留和逮捕等两种羁押性强制措施的羁押必要性审查程序。对于因拘留而引起羁押必要性审查工作可以将其纳入侦查活动监督的范畴，由检察机关侦查监督部门负责实施和监督；对于因逮捕而引起的羁押必要性工作则可以分别交由检察机关的侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门等来负责实施和监督。此外，针对具体的操作程序，法律或者司法解释应当从启动的方式、范围、审查程序和决定执行等方面进行全方位而有操作性的规范。只有这样才能更加全面的健全羁押必要性的审查程序，确保羁押必要性审查工作的有效推进。
（六）设立羁押必要性审查救济机制
立法上没有建立权利人在不服审查结果时的救济机制，这就相当于变相的剥夺权利人的合法权利。在实践运作中，申请人对审查结果不满意却救济无门的现象确实存在。此时需要解决的就是申请人在对羁押必要性审查的结果不服时的权利应该如何救济问题。实现申请人的权利救济，在我国法律体系中，很多时候当事人的权利救济都是通过诉讼或者复议的途径。笔者认为在法律条文和司法解释的规定中应该做出具体的救济规定，如可以向做出审查结果的人民检察院的上一级人民检察院复议，或者向人民法院提起诉讼等。当然，在这里也可以借鉴其他的权利救济途径，或者在借鉴的基础之上结合该制度本身的特殊性设置出更好的救济方式，这些都是可行的。若有这些或者类似的具体规定，将更好的实现公民合法权益，而不是使被羁押的犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性审查程序的救济权被虚化。
参考文献：
[1]樊崇义.我国刑事诉讼制度的进步与发展——2011年刑事诉讼法修正案（草案）评价[J].法学杂志，2012（1）
[2]杨婧怡.羁押必要性审查制度研究[D]. 吉林大学硕士学位论文，2015
[3]袁其国.人民检察院办理羁押必要性审查案件规定试行解读[N].人民检察院报，2016
[4]张可.审判中心视野下侦查程序的改革与完善[J].河南社会科学.2016(6)
[5]唐咏.羁押必要性审查主体研究[J].法制与社会,2016(7)（下）
[6]马勇.人民检察院羁押必要性审查内容浅析[J].法制与社会，2016(8)（上）
[7]边利欣.刑事执行检察部门开展羁押必要性审查的不足与完善[J].法制与社会，2016（8）（上）
